En el Perú, una preocupación constante es la baja capacidad de ejecución anual del gasto público para financiar la prestación de los bienes y servicios que el Estado debe garantizar. Esta problemática suele asociarse a dos situaciones: primero, la incapacidad para gastar los recursos disponibles; y segundo, cuando se gasta, no siempre se hace de manera eficiente.
A pesar de que esta realidad se verifica empíricamente durante años, parece que todavía no logramos, o no queremos, aprender a gestionar los recursos que aportan los peruanos y que están disponibles para gastarlos bien, de manera transparente (sin corrupción) y efectiva, para concretar resultados que generen valor público al menor costo posible.
Esta situación se debe, esencialmente, a un problema estructural multicausal ya ampliamente diagnosticado, que es la falta de un servicio civil calificado y meritocrático de carrera, normas anacrónicas y procedimientos burocráticos ineficientes, falta de capacidades efectivas tanto a nivel técnico como político de planificación y programación, extensos problemas de inconducta funcional y corrupción, y demás. Por lo que, si queremos pensar en cómo resolverlos, antes debemos cuantificarlos apropiadamente.
Veamos los efectos de esta problemática. El año pasado se dejaron de gastar más de 16,000 millones de soles en inversiones públicas (más propiamente, en la genérica de gastos Activos No Financieros, según el Portal de Transparencia Económica del MEF) en todo el Gobierno general, que involucra a las entidades públicas de los Gobiernos nacionales, regionales y locales. Esto implicaría que solo se ejecutó (devengó) el 75% del Presupuesto Institucional Modificado (el famoso PIM, que es sustancialmente diferente al Presupuesto Institucional de Apertura, PIA, que se aprueba en la Ley de Presupuesto Público). Sin embargo, no es cierto que la incapacidad de gasto es de 25% en el rubro de inversiones. La diferencia entre el PIM y el devengado no revela realmente la capacidad de ejecución de la administración pública.
Veamos. En el ciclo de ejecución del gasto en nuestro país hay legalmente cuatro etapas: la certificación, el compromiso, el devengado y el pago. El gasto es tal cuando se devenga, mientras que el pago no es parte del sistema presupuestario, sino del sistema de tesorería. Por ende, el avance presupuestario que transparenta el MEF es la proporción (devengado/PIM).
¿Pero qué sucede cuando el presupuesto está sobredimensionado (desequilibrado) y realmente no se cuenta con los recursos disponibles para financiarlo? ¿O qué pasa cuando, aun teniendo los recursos, por razones de política presupuestaria que solo los funcionarios del MEF conocen, no se permite su ejecución?
Más allá de dilatar los proyectos o enfrascarse en gestiones de intereses que pudieran estar expuestas a la corrupción, nada. La Programación de Compromisos Anual-PCA es facultad exclusiva del MEF, el cual tiene la llave maestra que permite, en última instancia, autorizar o no el gasto público.
Me atrevo a pensar que unos 10 puntos porcentuales de esos 25 (la brecha de ejecución de inversiones públicas a nivel nacional) no son por falta de capacidad en la ejecución de las entidades, sino que simplemente no dejaron que la administración gaste.
Si el Portal de Transparencia del MEF reporta el gasto presupuestal reflejado en el PIA, el PIM, el certificado, el compromiso, el devengado y el pago, una política de transparencia proactiva por parte del Ejecutivo pudiera impulsar también el registro de la PCA en dicho portal; así, se podría cuantificar apropiadamente la brecha de ejecución que existe y empezar seriamente a resolver el problema de la subejecución presupuestaria.
No habrá plena transparencia presupuestaria en la ejecución del gasto público hasta que todos sepamos cómo se maneja, realmente, la programación de compromisos anual. Esta es una medida práctica, sencilla y útil que el Gobierno, si así lo decide, puede implementar prontamente para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en materia presupuestaria.
